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城市研究领域向来不缺乏论争的话题,更何况是在“城市化”正如火如荼的中国。

最近最令人瞩目的一个系列论战,当属周其仁和华生两位教授之间围绕土地用途管制和农地入市问题所展开的。华生教授的论点是,土地利用不仅是私权的行使,也涉及到公共利益,土地所有者的权利理应受到土地利用和城市规划政策的管制。周其仁教授则旗帜鲜明地反对这个立场,强调私权和市场机制应该在土地交易和使用的整个过程中发挥基础性作用,尚未装进笼子里的公权力这只老虎不足为信,所以土地用途管制和城市规划政策并不具有充足的限制私权的正当性。

尽管立场相左,两人在论辩中所援引的却大多都是英美两国的例子。可英美的情形到底佐证了哪一方的论点?2015年4月4日《经济学人》 (The Economist) 发表了一篇处于同一论域的封面报道。虽然文章被冠以 “Space and the City” 的标题,真正处理的却也是土地利用问题。文章中归纳了英美城市发展的两股潮流,第一股是在十九世纪晚期以前的无管制扩张,第二股是十九世纪晚期以降逐渐完善的土地和规划管制对城市扩张的限制,比如分区规划 (Zoning) 和修建绿化隔离带 (Green belt)。

《经济学人》文章的核心观点是,现有的(英美)土地利用管制手段和城市规划政策已经造成了地价、房价高昂等不经济的后果,亟须重新思考如何在社会公义与私人成本之间构建更健康的平衡。作为应对,政府应当考虑一方面将规划/分区的权力收回到更高层级(以防止社区为了私利损害城市整体的公共利益),另一方面开征(或者加征)土地价值税,以鼓励对未充分利用土地的开发。

与之相应和的是伦敦政治经济学院 (LSE) 经济地理教授 Paul Cheshire 近期发表的一系列文章。光看标题就能猜想出他的核心论点了,比如 “绿化隔离带迷思已经成为伦敦房价上涨的幕后推手”,以及 “在绿化隔离带上建房子吧:现在的问题只是建在哪一片而已”。看起来,“绿化隔离带” 这一英国规划界的骄傲成就(有时甚至被提高到不列颠民族身份认同的高度)俨然成了众矢之的。

有了这一系列背书,我们仿佛可以很快得出结论:土地利用管制和城市规划政策往往不仅无法实现目的,反而会造成经济上的无效率,因此周其仁教授的论点才是为事实所验证的那个。但是且慢,英美的故事在何种程度上能够成为解答我们自己问题的线索,这个问题本身就很关键。

在周华之争中,无论二者观点如何迥异,相同的特征是涂改和工具化地使用地理知识:周教授在种种保护私权的判例之外选择性忽视了公权力在城市空间变迁中的地位,而华教授为了论证公权力的意义也不得不转向东亚四小龙所表征的“发展型国家”的案例,而不管中国与“发展型国家”这个概念之间的距离。

对地理知识的投机性引用就是大卫哈维所界定的“地理意义上的平庸之恶” (the geographical banality of evil) 的典型样态。在这里,种种普世主张都宣称自己可以跨越历史和文化,超脱任何空间和时间的局限;当宣称的实际结果不奏效时,只需要怪咎于某地的特殊性即可,那普遍规则是不可能出错的——就如同世界银行贷款在非洲修建的许多表征着“现代性”的水坝,以及奋战在智利的芝加哥学派经济学家等案例所表明的那样。

为了躲开这个陷阱,我们就得更加关注空间概念和在地知识,在批判性地审视种种看起来美好的 “寰宇主义” (cosmopolitanism) 的同时,更深入地认识当下的、关系性的时空。在周华两位教授的论域之中,核心的关切并不是不列颠的民族认同会否受损,或者美国的分区应该由哪一级政府负责,而是正在“城市化”的我国广大 “城乡结合部” 应该如何处理土地和规划问题(因为将要入市的农地大多位于此处);为此就需要把焦点转移到 “城乡结合部” 及其规划问题上来,看一看在这里空间与国家/社会是如何相互作用的。

意识到“寰宇主义”和在地知识的潜在张力之后,很快就会发现普世的诱惑无处不在。就比如,在北京的城市规划和土地用途管制体系中,有一个核心的部分也叫“绿化隔离带”。看见这个名字,诸位大概也不禁会问:北京的 “绿隔” 是怎么来的?与伦敦的 “绿隔” 又有什么异同?简单说来,“绿隔” 这个理论 “旅行” 的起点确实是伦敦,后来经由1930年代的莫斯科辗转来到1950年代的北京,最后在1990年代被落实到图纸上和实践中。

这些城市的 “绿隔” 同源,并因此有相似的定位:建立在城市中心区周边,作为控制城市空间扩张的工具;以绿色空间构建生态屏障,缓解污染问题,提供景观休闲场所。但是同源并不意味着北京的 “绿隔” 有着和伦敦类似的地位和效果;而且恰恰是其间的差异具有异乎寻常的重要性:这些差异所蕴含的在地知识不仅构成了反思普世方案的条件,而且是揭示关系性时空的重要线索。

也正因此,“浙江村” 这个曾经在学界被热烈讨论的名字就(重新)进入了视野之中。

上世纪九十年代,北京城南的一片村落开始吸引学界的目光。因为大量的浙江籍移民落户于此,这些村庄后来被统称为“浙江村”。这一区域在当时令人瞩目的特点有二:一是浙江商人以此为据点发展起来大规模的成衣加工和批发生意,二是流动人口们在事实上“占领”了城市化进程中的空间,通过租用集体土地(违法)建设大院,形成了一种“外在于城乡二元模型的国家-社会动态关系” (具体可参见张鹂和项飚的相关著作)。在学者们对这些村子进行田野调查的同时,北京市政府对它们(尤其是其中数不清的违法建设)的“清理整顿”也如火如荼地进行,并在1995年底实现了大范围的彻底拆除。

自此之后,学界对 “浙江村” 故事的关注逐渐让位于对更大尺度的流动人口问题的关切,而与之相关的空间焦点也随之转移到 “城中村” 这一更宽泛的表述之中。但当时和后来的文献都鲜有提及的是,“浙江村” 所指代的五个行政村大多都在1993-94年被列入到规划待建的北京市 “绿化隔离带” 之中。因此,1990年代前半段的五次大规模拆除违建行动(尤其是1995年的 “彻底拆除”),都需要与 “绿隔” 工程联系起来才能得到更好的理解。而在另一方面,这五个村子最近二十年的变与不变,也提供了一个极好的视角来观察 “绿隔” 工程自身的 “城市化”,和相应的变迁中的国家空间 (state space).

北京的绿化隔离带最早在1950年代便已提出。当时的城市规划思路大体上有两个来源,一个是苏联专家(以巴兰尼可夫和莫辛为代表),另一个是英美留学归国的城市规划专家(以梁思成、陈占祥为代表)。但事实上这两个路径的核心理念是相似的,基本上都遵循着分散组团的布局思路,通过种种空间单元及其区隔实现有机疏散的目标;这个思路也规定了当时乃至今日北京市空间规划的具体形态。

绿化隔离带在这个蓝图中起着隔离不同功能区、规范空间形态、减轻工业污染的重要作用。但是建国后初期的实际情况决定了绿化隔离带只能是一个设想。建设生产性城市的思路使得大量资源向工业区及其配套设施倾斜,而绿化方面的标准和要求就相应搁置了,甚至导致这一 “绿化隔离带” 并没有正式出现在城市规划图纸上。

1994年前后北京市开始考虑把这个 “构思” 了几十年的 “绿化隔离带” 搬到现实中,并出台了具体的实施方案,正式启动了 “绿隔” 工程。”浙江村” 所涉及到的行政村,多数都有土地被划入 “绿隔” 范围,这也就意味着,村庄的土地需要被(部分)征收,村民需要被重新安置,腾退的土地在理论上则要全部被拿去绿化。也正是在这个背景下,北京市开展了对 “浙江村” 地区的专项整治。

在《城市里的陌生人》中,张鹂将这个专项整治行动解读为高层重新聚拢政治权力的尝试:一方面,”外地人” 或 “流动人口”,以及表征着脏乱差的 “城中村”, 事实上进入了官方进行社会排序 (social odering) 的话语之中,并被视作大多城市问题的渊薮;另一方面,也是更关键的,外来人口社区代表着一种全新的空间化权力,并对既有权力体系构成了威胁。

社会排序和权力话语确实构成了专项整治的因果机制的重要一环,但并不是全部。在这里,空间也出场了。

“浙江村” 的空间转型不仅改变了权力的面貌,也彻底重塑了村民的生活。一方面,“绿化隔离带” 工程的实施,给地方政府和村委会提供了一条新的运作空间的路径。在这个路径里,“绿隔” 只是成为一种话语;借这种话语所要实施的工程本身,和 “绿化” 的目标渐行渐远。而在另一方面,曾经以 “种房子” 或者出租土地为生的村民/居民,也日渐被裹挟进入地方政府的土地逻辑之中,从当年对 “浙江村” 拆迁的抗拒,转而变为对拆迁和安置房的期待,并且在这个过程中出现了因户口而导致的利益分化和钉子户现象——只是这里选择当钉子户的,大多是拥有城市户口的居民。

“绿隔” 的实施政策在过去二十年中调整过多次,从1994年的7号文,再到2000年的20号文,最后演进到2008年的17号文。虽然具体的政策内容多有变化,但是核心关切是相似的:一方面要把规定了的绿地实施出来,另一方面要把农民转变为市民,把 “城乡结合部” 转变为 “城市” 空间。为了实现这些目的,财政并不拨款,所需资金由各实施单位(也就是乡或者村)按照政策规定筹集。

那么政策具体是如何规定筹资事宜的呢?前面已经说了,理论上看,各个村子里征收了的绿化用地自然要全部变绿;但是为了让整个工程成为可能,这个理论设想只能放在一边,允许实施单位拿出一块地来经营,通过利润填补整个项目的成本。接下来的两个问题是:谁来经营、如何经营?二十年间的政策变了又变,没有变的是村集体的核心地位,以及土地和房地产开发带动绿化实施的核心思路。

渐渐地,村委会变成了房地产开发公司。张鹂书中曾经提到,在1995年的大拆迁之后不久,大红门服装商贸城正式开门营业。她没有提到的是,这个商贸城的真正投资人和受益人,正是商贸城所在的那个村庄。村庄们并不满足于此。借助村庄改制的浪潮,他们在2000年代纷纷成立股份公司,把以前的集体经济组织升格,成为村庄所有集体资产的统一经营者,这包括了所有集体土地,也包括了(为了实施绿隔建设)经政策允许的房地产开发项目。

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市政府也并没有袖手旁观。他们不停地更新政策,不停地寻找切入到这一空间改造的最佳途径,最终发现 “土地储备” 制度是一个很好的 “抓手”。于是接下来的结果大概就耳熟能详了,在2010年之后的那几年里,城乡结合部的村庄里(相当一部分都是绿隔的实施单元)时不时地传出来土储中心拍卖地块、新 “地王” 诞生的讯息,给火热的房地产市场加上了一把又一把柴薪。

“土地财政” 的表述在学界早已不新鲜,吸引人的是去观察它的具体操作过程。在后-“浙江村” 的这二十年时间里,大红门地区所经历的空间变革是显著的, 这不仅是物理意义上的显著,更是政治经济意义上的显著。这里的变化,事实上是由城市规划项目包装而成的土地财政导致的,空间的变迁不仅是目的,而且成了原因。

除去少数较具规模的公园以及边河边的矮小树林外,我在这里几乎没再见到绿色。说好的 “绿化隔离带” 去了哪里?分散组团是否还能成立?有机疏散是否还是目标?规划界的反思正日渐深入。除了规划部门的工作人员之外,学界也开始对与这一现象相似的很多故事进行归纳。

最新的一个成果,是把这样的空间工程视为一个更宏大的政治经济机制的具体表现,这个机制则被命名为 “Planning for Growth” (Wu Fulong, 2015): 在中国,城市规划并不是如西方同行那样限制市场之手的运作,而是成为市长青睐的工具,在城市经济增长和政府的企业化行为 (entrepreneurialism) 中发挥着举足轻重的作用。

也正是在这样的机制里,北京的绿隔与伦敦的绿带分道扬镳。绿隔在北京不再成其为规范空间布局的工具,而是城市空间的扩张和蔓延本身。换句话说,绿隔不是城市化的边界,它自己正在被 “城市化”。

村民的日常生活也在这个空间变迁的过程里被重塑,这尤其鲜明地体现在他们对待拆迁的态度变化之中。在1990年代的拆迁之时,大红门的村民或多或少都有抵触情绪,因为他们当时基本都是靠 “种房子” 为生。清理违建的行动一旦推进,流动人口一旦被扫地出门,他们的生计也就会立刻受到影响。但是后来呢?在大规模的清理之后,大红门的村民逐渐地进入到一个新的状态,那就是盼望着再次拆迁——不是拆违建,而是拆自己家的房子。

随着城市空间的逐渐扩张,大红门的区位优势日益凸显(换一个表述就是那儿的土地越来越值钱)。村委会们充分利用这个机遇,纷纷建起了服装商贸城等交易场所,借房租获取收入。而村民们并无资格通过个人行动来利用上升的地价,事实上他们也并不真正关心采取什么特别的行动,因为他们知道:只要村庄宅基地上的拆迁能够得以实施,那么(日益上涨的)补偿和安置的费用已经足够他们维持(优渥的)生计。

虽然早已在1994年即已被列入 “绿隔” 工程的实施名单,但是大红门地区很多村庄的拆迁和改造却迟迟推行不了。这其中的阻力因素自然很多,比如国有大院零散分布在集体土地上,比如村集体自己出租土地给企业作厂房或仓库,合同尚未到期,等等。但更重要的原因,是盼着拆迁的村民对补偿款的期待与最初的方案能够给予的数量并不吻合。在一轮又一轮地价上涨的大背景下,讨价还价也无休无止。

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大红门村拆迁之后

直到最后,双方终于在新政策(四万亿催生的 “重点村” 改造工程)的引领下顺利达成一致,安置房动工,村庄拆迁开始。就在这时,一个新鲜又伤感的故事冒了出来:村子里还住着六七百户拥有城市户口的 “居民”(以区别于农村户口的 “村民”),他们的拆迁应该如何操作?这些居民不是 “村集体” 的一员,所以自然不会得到如同村民那样高的补偿和安置待遇;但是居民和村民都是邻居,他们之间有关补偿的比较也就很容易进行。结果就是:居民能获得的补偿远远低于村民,不满因此而生发出来,并最终落地,变成了 “钉子户” 现象。

地理学理论对 “空间” 概念的关系性思考正在逐步深入。其中一个重要的论点就是:“空间被我们表征和概念化的方式,也许会影响我们物质感知这个空间的方式,以及我们生活于其中的方式。这些日常实践将进一步引导我们为自己建立特定的 ‘生活空间’,一方面承载、另一方面形塑我们的生活”。开心地搬进了安置房小区的村民,和倔强地守着自己租住公房的 “居民” – “钉子户” 们,其实都在(表征层面)构建和更新自己的 “生活空间”,并通过这一空间实践自己 “城市化” 了的生活。

空间的意义不止于此,它还成为地方政府掌控社会变迁的新渠道。通过协助构建村集体自己的开发公司,原先濒于解体的 “集体” 又重新获得了权力——由经济而传导至政治层面的权力。而村庄里那些被重新安置、被 “城市化” 了的村民,则在村集体的公司之中重新获取饭碗、按月领取补贴。在这个过程之中,曾经主宰着 “浙江村” 地区的社会排序话语 (the discourse of social ordering) 退场,让位给了空间排序 (spatial ordering),并经由后者组织了一套新的 “治理术” (govermentality).

在关系性的时空中,普世方案所宣称的 “普世性” 需要我们重新审视。如果你支持周教授的观点,认为市场机制是配置城乡土地与空间资源的最有效手段,因此农地应当被允许直接入市,那么你将如何处理权力日盛的作为房地产开发公司的村集体?他们作为集体土地的所有者的法律地位和事实状态是否应当取消、要如何才能取消?如果你支持华教授的观点,认为土地利用应当受规划管制,那么你如何看待中国的 “Planning for Growth” 的政经机制?规划与公权力之间的联结该如何对待、如何改造、如何更新?一个更无奈的问题是:改造和更新是否可能?

在我看来,与其从一个寰宇主义想象(”绿化隔离带”)的陷阱跳到另一个寰宇主义想象(万能的和不言自明的自由市场或者规划管制)的陷阱,我们其实有别样的选择。这就是重新观察空间,尤其是观察空间与国家/政治经济的接口,观察经由空间生产并反向重塑空间的种种社会关系,然后再立足于这种对关系性时空及其在地性的理解来重新想象其他可能。

在这个过程中,我们需要一种对地方的全局感 (a global sense of place), 而不是全盘接受已被证明具有虚幻性的那些 “寰宇主义” 的 “普世方案”。

 

(本文发表于澎湃新闻 “市政厅”,未经许可,请勿转载。)

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